Հայ ազգային կոնգրես կուսակցության վարչության գործադիր քարտուղար Սամվել Աբրահամյանի հետ զրուցել ենք Հայստանում համայնքների խոշորացման գործընթացի թեմայով։ 

- Հայ ազգային կոնգրեսը դեռևս 2015-ին է դեմ արտահայտվել համայնքների խոշորացմանը։ ՀԱԿ-ի մտահոգություններից մեկն այն էր, որ համայնքների մեխանիկական միավորման հետևանքով դրանք ինքնուրույնությունից զրկվելու են։ Կառավարությունն էլ  ասում էր, որ համայնքները մեխանիկորեն չեն միացվում, խոշորացված համայնքները սուբվենցիոն ծրագրերից օգտվելու ավելի մեծ հնարավորություններ են ունենում և պետությունից ավելի մեծ դոտացիա են ստանում։ Այս ամենը նպաստավոր չէ՞ համայնքների համար։

- Որպեսզի ավելի համապարփակ հասկանանք այս խնդիրը, մի քիչ ավելի խորը պետք է գնանք։ Ի՞նչ է տեղական ինքնակառավարումը, և ինչո՞ւ է այդ համակարգը ներդրվել Հայաստանում։ Տեղական ինքնակառավարումը ներդրվել է 1995 թվականին, և գլխավոր նպատակը եղել է համայնքների զարգացման խթանումը։ Իսկ համայնքների զարգացումը կենսական նշանակություն ունի Հայաստանի համար։ Ինչպես ընտանիքը հասարակության բջիջն է, այնպես էլ համայնքները պետության բջիջն են, և եթե համայնքների ամրությունն ու զարգացումը չեն ապահովվում, ապա պետությունը չի կարող զարգանալ։ Հայաստանում գիտենք վիճակը․ Երևանը գերկենտրոնացված համայնք է, Հայաստանի բնակչության գրեթե կեսը բնակվում է Երևանում, մյուս համայնքները դատարկվում են։ 

Որպեսզի համայնքների զարգացման խնդիրը լուծվեր, դրանք պետք է օժտված լինեին շատ բարձր ինքնավարությամբ, և այդ ինքնավարությունը պետք է ներառեր երեք կարևորագույն տարր․ առաջինը սեփական իշխանություն ձևավորելու ազատությունն է, երկրորդը՝ ֆինանսական անկախությունը, այսինքն՝ համայնքները պետք է լինեին հնարավորինս ինքնաբավ կառավարման միավորներ, և երրորդը՝ կառավարման ազատությունը, այսինքն՝ սեփական համայնքի ճակատագրի վերաբերյալ որոշումներ ընդունելու հնարավորությունը։ Պետության քաղաքականությունը պետք է ուղղված լիներ այս երեք պայմանների ապահովմանը և ժամանակի ընթացքում զարգացմանը։ Համայնքների խնդիրն էլ պետք է լիներ դրանցից ամենաարդյունավետ ձևով օգտվելը, դրանք կիրառելը։

- Համայնքների խոշորացումը Ձեր նշած սկզբունքներին ինչո՞վ է հակասում։

- Ի՞նչ է տեղի ունենում խոշորացման պարագայում։ Նախ, պետությունը համայնքներին պարտադրում է միավորումը․ 2015-ին այն ժամանակվա իշխանությունները մեկ ակտով պարտադրեցին համայնքներին։ Ցավոք սրտի, հիմա այդ քաղաքականությունը շարունակվում է, և արդեն հայտարարվել է, որ համայնքների խոշորացման գործընթացը չի կանգնելու։

- Վերականգնվել է համայնքների խոշորացումից առաջ տեղական հանրաքվե անցկացնելու հնարավորությունը։ Տեղական հանրաքվեների արդյունքներն ունեն խորհրդատվական բնույթ, բայց ներկայիս կառավարությունը վստահեցնում է, որ չի գնա խոշորացման, եթե որևէ համայնքի բնակիչներ հանրաքվեով դեմ արտահայտվեն այդ գործընթացին։ 

- Շատ լավ կլիներ, եթե այդ դրույթն ամրագրված լիներ օրենքով, ոչ թե իշխանության կամքով կամ ցանկությամբ թելադրվեր։ Օրենքով ամրագրված է, որ համայնքներում հանրաքվեների արդյունքները չունեն պարտադիր բնույթ, և պետական իշխանության մարմինները՝ կառավարությունը կամ Ազգային ժողովը, հանգիստ կարող են դա հաշվի չառնել։ Նախ պետք է այդ դրույթը փոխել։

- Հանրաքվեների արդյունքներին պարտադիր կատարման ո՞ւժ տալ։

- Իհա՛րկե։ Հակառակ պարագայում դա մնում է միայն իշխանության կամքին, իսկ այս կարգի հարաբերությունները ցանկությամբ չեն կարգավորվում։ 2015-ին, երբ համայնքներին պարտադրվեց այդ հարցը, փորձնական հանրաքվե անցկացվեց մի քանի համայնքներում, որտեղ նախատեսվում էր խոշորացում, և այդ հանրաքվեների արդյունքներով ժողովուրդը դեմ արտահայտվեց։ Չնայած դրան՝ իշխանությունը խոշորացրեց։ 

Երբ համայնքների խոշորացում է տեղի ունենում, իմ թվարկած կոնցեպտուալ երեք սկզբունքները խախտվում են։ Պատկերացնենք մի որևէ փոքր համայնք, որը նախկինում ինքնակառավարման, իհարկե, շատ սահմանափակ, բայց ինչ-որ լիազորություններ ուներ։ Այդ համայնքն, ըստ էության, հիմա ձուլվելու է և կորցնելու է իր իրավունքները, այս տարրերից զրկվելու է։ Երբ Դիլիջանի փունջն էր ստեղծվում՝ Դիլիջան քաղաքը և յոթ գյուղեր, Դիլիջանի ընտրողնեի թիվը 22 հազար էր, մյուս յոթ համայնքների ընտրողների թիվը միասին այդքան չէր կազմում։ Եթե առանձին համայնք վերցնենք՝ մի որևէ փոքր գյուղ, այս տարբերությունն առավել ևս հսկակայան է դառնում։ Հետևաբար, սեփական իշխանություն ձևավորելու հարցում փոքր համայնքի հնարավորությունը գնալով նվազում է, նա շատ ավելի քիչ հնարավորություն ունի ազդելու նոր իշխանության ձևավորման վրա։ 

- Բայց խոշորացված համայնքների բնակավայրերն ունեն վարչական ղեկավարներ, որոնք այդ բնակավայրի բնակիչների խնդիրների մասին բարձրաձայնում են։ 

- Բարձրաձայնել կարող է ցանկացած մարդ՝ նույնիսկ առանձին քաղաքացին, կուսակցությունները, հասարակական կազմակերպությունները։ Վարչական ղեկավարը առանց լիազորությունների մի անձ է, և դա այն ժամանակ պահպանվել է ընդամենն այն բանի համար, որ գյուղապետերը կորցնելու էին իրենց ռեալ իշխանությունը և կարող էին տեղերում դառնալ գործող իշխանության նկատմամբ բացասական վերաբերմունքի գեներատորներ։ Սպասվում էին 2017 թվականի խորհրդարանական ընտրությունները, և որպեսզի այդ խնդիրը մասամբ լուծվեր, ներդրեցին վարչական ղեկավարի ինստիտուտը։ 

Վարչական ղեկավարները իշխանություն չեն համայնքի համար, նրանք կենտրոնացված իշխանության ներկայացուցիչներ են։ Թե ինչպես կկատարեն իրենց լիազորությունները, բոլորովին այլ հարց է։ Բայց համայնքը սեփական իշխանություն ձևավորելու հնարավորությունից, ըստ էության, զրկվում է, այն իրավունքից, որը նա ուներ՝ անկախությունից ի վեր։ 

Հաջորդը ֆինանսական անկախության հարցն է։ Պետք է նկատի ունենալ, որ վերջին 20 տարիների ընթացքում պետության՝ տեղական ինքնակառավարման նկատմամբ ամբողջ քաղաքականությունը ուղղված է եղել տրամագծորեն հակառակ խնդրի լուծմանը․ ինչպե՞ս անել, որ համայնքներին զրկել այդ հնարավորություններից, ինչպե՞ս անել, որ նրանք մաքսիմալ կենտրոնական իշխանության ենթակայության տակ լինեն։ 

Պետության հետևողական քաղաքականության արդյունքում 20 տարիների ընթացքում Հայաստանի բոլոր համայնքների միավորված բյուջեն 10 անգամ ավելի քիչ է, քան Հայաստանի պետական բյուջեն։ Բոլոր համայնքների համախառն բյուջեն պետական համախմբված բյուջեի ընդամենը ութ տոկոսն է կազմում։ Այդ ութ տոկոսի մեջ էլ վաթսուն տոկոսը բաժին է հասնում միայն Երևանին, այսինքն՝ առանց Երևանի՝ համայնքները մեր երկրի համախմբված բյուջեում ունեն ընդամենը մեկուկես տոկոս կշիռ։ Որպեսզի ավելի լավ պատկերացնեք, թե դա ինչ է նշանակում, ասեմ, որ, օրինակ, Միացյալ Նահանգներում դա կազմում է 30 տոկոս․ շուրջ մեկ տրիլիոն դոլարի բյուջե ունեն բոլոր համայնքները միասին։ Գերմանիայում, որը եվրոպական այն երկրներից է, որտեղ համայնքային կյանքը շատ ակտիվ է, դա մոտենում է 40 տոկոսի։ 

- Գուցե դրա համար էլ անհրաժեշտ էր համայնքները խոշորացնել և նրանց բյուջեները մեկտեղե՞լ։

- Բոլորովին այդպես չէ։ Որևէ մարդուց ավելի լավ իր սեփական շահերը ոչ ոք ո՛չ հասկանում է, ո՛չ կարող է պաշտպանել։ Հետևաբար, համա՛յնքն էլ դիտեք մի օրգանիզմ․ այդ համայնքի տեղական շահերը իրենից լավ որևէ մեկը չի կարող հասկանալ և լուծել խնդիրները։ Երկրներ կան, որոնք տեղական ինքնակառավարումն ավելի են մանրացնում, տանում են շատ ավելի փոքր միավորների, որովհետև ինչքան ավելի սեղմ է շահի գիտակցման և շահը պաշտպանելու մղումը, այնքան ավելի էֆեկտիվ է լինում կառավարումը։ Խոշորացված համայնքներում գյուղերից գանձված հարկերը կենտրոնանալու են մի ընդհանուր կաթսայում, մի ընդհանուր բյուջեում, և այդ ծախսերի որոշումները կատարելու են այն իշխանավորները, որոնց ընտրել են խոշոր համայնքները։ Նրանք իրենց ձայները ստանալու են խոշոր համայնքներից և, բնականաբար, առաջին հերթին զբաղվելու են իրենց ընտրողների շահերի և իրավունքների պաշտպանությամբ։ Որևէ կերպ փոքր համայնքը այստեղ չի կարող հայտնվել ավելի լավ վիճակում, քան կար։

Խոշորացման պարագայում շեշտը դրված էր հիմնականում նրա վրա, որ ավելի էֆեկտիվ կառավարվեն միջոցները, բայց իրականում դա անհեռատես մոտեցում էր։ 90-ականներին, երբ տեղական ինքնակառավարումը ներդրվեց, համայնքերին որպես սեփական բյուջեի եկամտի աղբյուր տրամադրվեցին հողի հարկը, գույքահարկը,  համայնքի տարածքում ձևավորվող եկամտահարկի 15 տոկոսը։ Նախատեսվում էր, որ հետագայում տեղական եկամուտների սպեկտորը պետք է լայնացվեր, և դրան պետք է գումարվեր նաև մասհանում շահութահարկից։ Խնդիրը հետևյալն է․ համայնքները հետևողականորեն պետք է ավելի շատ եկամուտներ և ավելի բարձր ֆինանսական անկախություն ունենային։ Որքան բարձր լինի նրանց ֆինանսական անկախությունը, որքան քիչ լինի կախվածությունը կենտրոնական իշխանությունից, այնքան համայնքներն ավելի արդյունավետ կգործեն։ 

2000թ․՝ Ռոբերտ Քոչարյանի իշխանության ժամանակ, Քոչարյանը եկամտահարկի 15 տոկոս մասհանումը վերցրեց համայնքներից, եկամտահարկն ամբողջությամբ ուղղեց պետական բյուջե։ Իսկ հետագա տարիներին ընդհանրապես ոչինչ էլ չավելացվեց դրան, այսինքն՝ համայնքները մնացին ֆինանսական կախվածության մեջ։ 

Հիմա, եթե իշխանությունն ուզում է զարգացնել Հայաստանում տեղական ինքնակառավարումը, այդ երեք կոնցեպտուալ հարցերին պետք է ամենամեծ ուշադրությունը դարձնի։ Քաղաքականությունը պետք է հակառակ կողմով գնար․ եկամտահարկի 15 տոկոս մասհանումը պետք է վերադարձվեր համայնքներին, այդ 15 տոկոսը պետք է ատիճանաբար բարձրացվեր հետագա տարիներին՝ մինչև 30 տոկոս, շատ համայնքներ կան, որոնց տարածքներում ընկերություններ են գործում, այդ ընկերությունների շահութահարկից պետք է մասհանում կատարվեր համայնքներին։ Հիմա պետք է գնալ ավելի հեռու․ բնապահպանական հարկ հասկացություն կա, համայնքների տարածքում կան բազմաթիվ հանքեր, դրանց հետևանքները ամբողջությամբ տվյալ համայնքի բնակիչներն են կրում, և բնապահպանական հարկի ընդհուպ 50 տոկոսը նույնպես պետք էր տալ համայնքներին։ Համայնքներին պետք էր հնարավորություն տալ օրենսդրական կարգավորումների միջոցով տեղական վճարներ, տեղական տուրքեր սահմանելու (չնայած նրանք այդ իրավունքն ունեն, բայց չեն օգտվել դրանից, որովհետև պետությունը խոչընդոտում էր և չէր խրախուսում)։ 

- Պետությունն ի վիճակի կլինե՞ր այդքան ֆինանսական միջոցներ ուղղել միայն համայնքներին։

- Պետությունն այդքան ֆինանս չի տալիս համայնքներին, դրանք համայնքների ֆինանսներն են, որոնք պետությունը խլել է։ Ամբողջ աշխարհում այսպես է․ համայնքի տարածքում ձևավորվող եկամտահարկից, շահութահարկից, բնապահպանական վճարներից, պետության սահմանած այլ վճարներից համայնքներն ունեն մասհանումներ, քանի որ այդ ամենը ձևավորվում է տվյալ համայնքի տարածքում։ Հայաստանում հակառակ պրոցես է գնացել․ համայնքներին ոչ թե տվել են եկամտի աղբյուր, այլ խլել են այդ աղբյուրները։ 

2015-ին, երբ ներդրվում էր խոշորացման ծրագիրը, հիմքում բոլորովին այլ բան էր։ Կար 20 մլն դոլար արժողությամբ մի վարկային ծրագիր՝ համայնքների հետ կապված, և այն ժամանակվա իշխանությունն ընդամենը այդ խնդիրն էր լուծում, որպեսզի այդ վարկային ծրագրից օգտվի։ Հայաստանն այսօր այն վիճակում չէ, որ մատների արանքով նայի բնակավայրերի վիճակին։ Ամբողջ Հայաստանով պտտվե՛ք, որքան Երևանից հեռու է բնակավայրը, նրա վիճակն այնքան ավելի ծանր է։ 

Տարիներ շարունակ համայնքներն, ըստ էության, զրկվել են ինքնակառավարման իրենց՝ նույնիսկ օրենքով սահմանված լիազրություններից, մարզպետարանները յուրացրել են համայնքների լիազորությունները և համայնքներին վերածել են ընդամենը բաժինների։ Պետությունը պետք է համայնքների սեփական լիազորություններն ընդլայներ աստիճանաբար, պետք է նրանց լրացուցիչ պատվիրակված լիազրություններ տար, ոչ թե զրկեր որոշումներ կայացնելու՝ նույնիսկ չեղած հնարավորություններից։ Այդ առումով էլ, ցավոք, այսօր իրավիճակը չի փոխվում։ 

- Այդ լիազորությունները համայնքներին պետք է տրվեին մարզպետարանների լիազորությունների հաշվի՞ն։

- Ոչ թե մարզպետարանների լիազորությունների հաշվին, այլ մարզպետարանների խլած լիազրությունները պետք է վերադրձվեին համայնքներին։ 

Ինքնակառավարման մասով կան մի քանի առանցքային, սկզբունքային հարցեր, որոնք էլի այս 20 տարիների ընթացքում վերացվել են։ Օրինակ, 90-ականներից սկսած՝ Ընտրական օրենսգրքով սահմանված էր, որ  համայնքի ղեկավարի պաշտոնում նույն անձը անընդմեջ երկու անգամից ավելի չի կարող ընտրվել։ 2005-ին, երբ Ռոբերտ Քոչարյանը Սահմանադրություն էր փոխում, դրան զուգահեռ կատարեց Ընտրական օրենսգրքի փոփոխություն, ըստ որի՝ համայնքի ղեկավար անձը կարող է ընտրվել այնքան, որքան ցանկանում է։ Տվյալ դեպքում Քոչարյանը լուծում էր մի հարց․ 2005-ին սպասվում էին ՏԻՄ ընտրություններ, նա հանրաքվեի էր դրել  իր վրայով կարված Սահմանադրությունը, և կար ժողովրդի ընդհանուր դժգոհություն։ Նա հասկանում էր, որ այն համայնքների ղեկավարները, որոնց ժամկետը լրանում է, չէին աջակցի հանրաքվեին։ Անմիջապես այս փոփոխությունը մտցվեց Ընտրական օրենսգրքում, որ շատ երկար ժամանակ  իրեն հլու-հնազանդ ծառայող համայնքի ղեկավարները հնարավորություն ունենային շարունակելու ծառայել իրեն այդ հանրաքվեն անցկացնելու հարցում։ 

- Դուք ասացիք, որ խոշորացված համայնքներում, որպես կանոն, համայնքապետ է ընտրվում այն թեկնածուն, որը ներկայացնում է ամենամեծ թվով բնակիչներ ունեցող բնակավայրը։ Վերջերս բազմաբնակավայր համայնքներում համամասնական ընտրակարգ ներդրվեց։ Այս փոփոխությունն ինչ-որ կերպ կնպաստի՞, որ բոլոր բնակավայրերը կարողանան հավասարաչափ մասնակցել համայնքի կառավարմանը։

- Այդ փոփոխությամբ, հավանաբար,  նպատակ է դրված կուսակցություններին ուժեղացնելու, նպաստելու, որ դրանք կարողանան ցանցային կառուցվածք ունենալ, բնակավայրերում ունենան բջիջներ և մասնակցեն նաև համայնքների կառավարմանը։ Բայց մենք այս դեպքում նույնպես գործ ունենք ոչ համալիր մոտեցման հետ։ Ի՞նչ վիճակում է այսօր Հայաստանի կուսակցական համակարգը, որը հիմա պետք է կուսակցական ընտրությունների միջոցով ձևավորի տեղական ինքնակառավարման մարմիններ։ Այսօր Հայաստանում գոյություն չունեն ինստիտուցիոնալ կուսակցություններ։ Վերջին 20 տարիների ընթացքում ամեն ինչ արվել է, որ կուսակցական համակարգը Հայաստանում պարզապես ոչնչացվի։ Հայաստանի կուսակցական համակարգն այսօր կարելի է բաժանել երկու մասի՝ օլիգարխիկ կուսակցություններ, որոնք ունեն լայն ֆինանսական հնարավորություններ, բայց ծառայում են մեկ անձի, և բազմաթիվ կուսակցություններ, այդ թվում՝ իշխող կուսակցությունը, որոնք օլիգարխիկ բնույթ չունեն, գաղափարական են, բայց ահավոր աղքատ են։ 

Եթե տեղական ինքնակառավարման հարցում էլ ընտրական համակարգն ուղղորդում ես դեպի կուսկացություններ, պետք է նախևառաջ լուծես կուսակցությունների ինստիտուցիոնալիզացիայի, ուժեղացման և, առաջին հերթին, ֆինանսական ինքնաբավության խնդիրը։

Եթե կուսակցություններն այս վիճակով գնում են համայնքային ընտրությունների, տեղի է ունենալու հետևյալ գործընթացը․ քանի որ կուսակցությունները չունեն ցանցային կառուցվածք, նրանք, որպեսզի կարողանան հետ չմնալ տեղական ընտրական կյանքից, հիմա լցվելու են տեղական կլանների ներկայացուցիչներով։ Տեղական կլաններ կլինեն, ինչ-որ տոհմեր, և քանի որ նրանք այլևս չեն կարող մասնակցել ընտրություններին, ձգվելու են դեպի կուսակցություններ, ամեն մեկն իր համար մի կուսակցություն է ընտրելու։ Նրանք հիմնականում կձգտեն դեպի ֆինանսապես ուժեղ կուսակցություններ և դեպի իշխանական կուսակցություն։ Կարճ ժամանակ անց մենք կունենանք մի իրավիճակ, որ Հայաստանում խոշոր կապիտալը նաև համայնքների կառավարումը իր ձեռքը կվերցնի։ Իսկ ո՞ր կուսակցություններն են Հայաստանում ֆինանսապես ուժեղ, որոնց կնքահայրերը տիրապետում են հսկայական ֆինանսական ռեսուրսների։ 

Եթե իշխանությունը գնում էր այս ճանապարհով, ուզում էր կուսակցությունների դերը բարձրացնել և նաև համայնքային կյանքին նրանց մասնակից դարձնել, սա պետք է կատարվեր համալիր՝ Ընտրական օրենսգրքում փոփոխություններ, համայնքների կառավարման հարցում փոփոխություններ,  «Կուսակցությունների մասին»  օրենքում փոփոխություններ, որ կուսակցությունների ֆինանսական խնդիրները լուծվեն։ Սրանք պետք է դիտարկվեին որպես մեկ փաթեթ։ 

 

Աննա Սահակյան