Փոխկապակցվածությունների բացառում՝ առանց ստուգման մեխանիզմների․ «Գնումների մասին» օրենքի փոփոխությունները
«Գնումների մասին» օրենքում այս տարվա մայիսին ընդունված նոր փոփոխություններով մի շարք պաշտոնյաներին փոխկապակցված անձանց ընկերությունների համար սահմանվել են պետական գնումներին մասնակցության արգելքներ։ Փոփոխություններն ուժի մեջ կմտնեն 2027 թվականի հունվարի 1-ից։
Պետական գնումների ուսումնասիրության ընթացքում երբեմն հանդիպում են պայմանագրեր, որտեղ կա շահերի բախում։ Ըստ Հանրային ծառայության մասին օրենքի՝ շահերի բախումն իրավիճակ է, երբ պաշտոնյայի մասնավոր շահերն ազդում են կամ կարող են ազդել իր պաշտոնեական պարտականությունների անաչառ և օբյեկտիվ կատարման վրա: Իսկ մասնավոր շահն իրավիճակն է, երբ որոշումը օգուտ կամ արտոնություն կարող է բերել պաշտոնատար անձին կամ նրա հետ գործնական, անձնական ու քաղաքական հարաբերություններ ունեցող անձանց ու նրանց ընկերություններին։
Վերադաս չունեցող կամ քաղաքական պաշտոն զբաղեցնող անձը, որի գործողությունը կամ որոշումը կարող է հանգեցնել շահերի բախման, պարտավոր է այդ մասին գրավոր տեղեկացնել Կոռուպցիայի կանխարգելման հանձնաժողովին։ Շահերի բախման մասին հայտարարություն չներկայացնելու համար նախատեսված է ընդամենը 300 հազար դրամ տուգանք։
Սա է այժմ պաշտոնյաների համար օրենքով սահմանված միակ պարտավորությունը և պատասխանատվությունը։ Այսինքն՝ համայնքի ղեկավարները կարող են կնքել միլիոնավոր դրամների պայմանագրեր, օրինակ իրենց խմբակցության ավագանու անդամներին փոխկապակցված ընկերությունների հետ, ուղղակի դրա մասին պետք է տեղյակ պահեն Կոռուպցիայի կանխարգելման հանձնաժողովին։
Պատգամավորներն ու ավագանու անդամները՝ լուսանցքից դուրս
«Գնումների մասին» գործող օրենքում փոխկապակցվածության վերաբերյալ միակ սահմանափակումը վերաբերում է մրցույթի հայտերը գնահատող հանձնաժողովի անդամներին։ Հանձնաժողովի անդամը ստորագրում է շահերի բախման բացակայության մասին հայտարարություն, որը հավաստում է, որ ինքը մրցույթի մասնակիցներին փոխկապակցված չէ։ Իսկ փոխկապակցված լինելու դեպքում պետք է հայտնի ինքնաբացարկ։
Ազգային ժողովն արդեն հավանություն է տվել Ֆինանսների նախարարության ներկայացրած նախագծին, հետևաբար «Գնումների մասին» օրենքում ևս ավելանալու են շահերի բախում և փոխկապակցվածություն եզրույթները։ Այսպիսով, «Հանրային ծառայության մասին» օրենքով սահմանված շահերի բախման կարգավորումները ներառվելու են նաև «Գնումների մասին» օրենքում։ Աավելացվելու է նաև փոխկապակցվածության սահմանումը, բայց սահմանափակ շրջանակով՝ առանց քաղաքական և գործնական հարաբերությունների շերտի։ Այսինքն՝ «Գնումների մասին» օրենքը փոխկապակցված է համարելու պաշտոնյայի ամուսնուն, նրա կամ ամուսնու երեխային (նաև որդեգրված), ծնողներին (նաև որդեգրող), եղբորը, քրոջը և համատեղ բնակվող անձանց։
Ֆինանսների փոխնախարար Ավագ Ավանեսյանը մեր զրույցում նշում է, որ նախագծի նախնական քննարկումներում գերատեսչությունը դիտարկել է նաև բացարձակ թափանցիկության ճանապարհը, որտեղ ընկերությունը մրցույթներին մասնակցելիս պետք է հայտարարեր փոխկապակցվածության մասին։ Սակայն ընտրվել է մասնակցության սահմանափակման մեթոդը՝ օբյեկտիվության վերաբերյալ բոլոր կասկածները վերացնելու համար։
Փոփոխությունները մշակելիս, ըստ Ավանեսյանի, նախարարությունը հաշվի է առել, թե որ պաշտոնյաները կարող են շարունակել ազդել գործընթացների վրա նույնիսկ մրցութային հանձնաժողովից հեռացվելուց հետո։
«Գործող կարգավորմամբ գնահատող հանձնաժողովում ընգրկված պաշտոնյան հայտնում է ինքնաբացարկ, բայց կարո՞ղ է որևէ մեկի մոտ լինել վստահություն, որ ազդեցությունը վերացավ։ Օրինակ՝ բարդ է ասելը, որ ֆինանսների նախարարի տեղակալը որևէ գնման գործընթացի վրա ազդեցություն ունենալ չի կարող»։
Նախարարության առաջարկով կատարված փոփոխությունը նախատեսում է սահմանել պաշտոնյաների ազդեցության երեք մակարդակ։ Կախված այդ մակարդակից՝ ընկերության համար նախատեսված արգելքի խստությունը տարբեր է լինելու։
Առաջին մակարդակի պաշտոնյաներ են համարվելու ՀՀ նախագահը, Ազգային ժողովի նախագահը, վարչապետը, փոխվարչապետները, ֆինանսների նախարարը և գնումների ոլորտը համակարգող փոխնախարարը։ Այս պաշտոնյաններին փոխկապակցված անձանց առհասարակ արգելվելու է մասնակցել պետական գնումներին։
Երկրորդ մակարդակում վարչական և քաղաքական պաշտոնյաններն են՝ բացառությամբ ԱԺ պատգամավորների և ավագանու անդամների, գլխավոր դատախազը և նրա տեղակալները, քննչական մարմինների ղեկավարներն ու նրանց տեղակալները, գլխավոր քարտուղարները։ Այս մակարդակում ներառված պաշտոնյաներն էլ չեն կարողանա մասնակցել տվյալ պատվիրատուի և նրա կառավարման տակ գտնվող կազմակերպությունների կազմակերպած մրցույթներին։
Երրորդ մակարդակում անկախ պետական մարմինների և ինքնավար մարմինների պաշտոնյաներն են՝ Կենտրոնական բանկի նախագահը, նրա տեղակալները, Մարդու իրավունքների պաշտպանը․ նրանց փոխկապակցված ընկերությունները ևս չեն կարողանա մասնակցել այդ կառույցի կազմակերպած մրցույթին։
Նոր ընդունված փոփոխությունը արգելում է նաև օրենքով սահմանված փոխկապակցված անձանց եւ (կամ) միեւնույն անձի կողմից հիմնադրված կամ ղեկավարվող կամ ավելի քան հիսուն տոկոս միեւնույն անձի պատկանող բաժնեմաս ունեցող կազմակերպությունների միաժամանակյա մասնակցությունը գնման միեւնույն գործընթացին։ Բացառություն են միայն պետության կամ համայնքների կողմից հիմնադրված կազմակերպությունները և գնման մրցույթին համատեղ գործունեության կարգով (կոնսորցիումով) մասնակցողները։
Իսկ ինչպե՞ս ընտրովի պաշտոն զբաղեցնող անձինք՝ պատգամավորներն ու ավագանու անդամները, դուրս մնացին ազդեցության մակարդակներից։ Փոխնախարար Ավանեսյանը սա բացատրում է վերահսկողության ծավալների և կարողությունների անհամադրելիությամբ։ Ըստ նրա մեկնաբանության՝ նախարարությունն այս պահին ընտրել է ամենաազդեցիկ ու ռիսկային պաշտոնյաններին, սակայն համակարգի գործարկումից հետո ցանկը կարող է ընդլայնվել, իսկ ազդեցության մակարդակները՝ բարձրացվել։ Նա այն կարծիքին է, որ Ազգային ժողովի նախագահը քաղաքական տեսանկյունից ավելի ազդեցիկ է, քան պատգամավորը, իսկ ավագանու անդամի՝ որոշում կայացնելու հնարավորությունը սահմանափակ է։
«Նույնապես կարելի է ասել, որ ինչ֊որ գործարար դրական է արտահայտվել կառավարող ուժի նկատմամբ և ստացել է պայմանագիր, իսկ ինչ֊որ գործարար՝ ոչ։ Իհարկե բոլոր հնարավոր պաշտոնյաների ընգրկումը շատ լավ կլիներ, բայց հաջորդ հարցը կլիներ՝ ինչպե՞ս վերահսկել բոլորին։ Մենք չենք ասում, որ այնտեղ ընդհանրապես վտանգ չկա, մենք ասում ենք, որ ի համեմատ ներառվածների՝ այն քիչ է։ Ինչ-որ տեղ պետք էր գիծ քաշել, թե չէ վերջում իջնելու էինք մի մակարդակի, որտեղ 200 հազար մարդու պետք է վերահսկել։ Սա, իհարկե, ինչ֊որ պահի արվելու է, օրինակ՝ արհեստական բանականության գործիքներով»։
Հանրային գնումների մասնագետ Արտակ Քյուրումյանն այս հիմնավորումները համարում է ոչ փաստահեն։ Նրա կարծիքով՝ մասնավորապես ավագանու անդամի ազդեցությունը միայն հանձնաժողովի կազմում լինելով չի սահմանափակվում։ Հատկապես համայնքներում ավագանու անդամները որոշում կայացնողների հետ կարող են ունենալ ընկերական, բարեկամական հարաբերություններ։
«Ֆինանսների նախարարությունը պետք է ներկայացներ հստակ վիճակագրություն, ասեր՝ մենք ուսումնասիրել ենք, բացահայտել ենք, որ գնումների այսքան տոկոսը կատարվել է տվյալ խումբ պաշտոնյաններին փոխկապակցված ընկերություններից, նման միտում ենք նկատել, դրա համար այս փոփոխությունը մշակել ենք, թե չէ «եղունգ նայելով» են պետական քաղաքականություններ մշակում»
Օրենքի փոփոխությունների նախագիծը քննարկվել էր նաև Կոռուպցիայի կանխարգելման հանձնաժողովի և Արդարադատության նախարարության հետ։ Հանձնաժողովի հանրային ծառայողների վարքագծի վերահսկողության վարչության պետ Տիգրանուհի Խալաֆյանի խոսքով՝ պատգամավորներին փոխկապակցված ընկերություններից կատարված գնումների մասին հրապարակումները վերոնշյալ 4 մակարդակներում ընդգրկված պաշտոնյաների համեմատ շատ քիչ են եղել, իսկ ավագանու անդամների դեպքում տրամաբանությունն այն է եղել, որ նրանք պատվիրատու կողմ կամ գնման գործընթացում ներգրավված չեն։ Բացի դրանից՝ Հանձնաժողովը ավագանու անդամի հետ ունեցած հարաբերության բնույթը քննում է համայնքի ղեկավարի շահերն ուսումնասիրելիս՝ համաձայն «Հանրային ծառայության մասին» օրենքի:
«Սա վարչական իրավախախտում է, որը վերաբերում է բացառապես հայտարարություն չտալուն, որպեսզի պաշտոնատար անձն ինքնուրույն չորոշի շահերի բախման ազդեցությունը, այլ դիմի Հանձնաժողովին»
Խալաֆյանի դիտարկմամբ՝ բացարձակ արգելքի ինստիտուտը կարող էր խթանել ստվերային ընկերությունների մասնակցությունը։ Այդ պարագայում արդեն, ըստ նրա, ոլորտը կարող էր դառնալ քիչ վերահսկելի, և հնարավոր չէր լինի գնահատել մասնակիցների ազդեցությունը։
«Իհարկե, սա չի սահմանափակում շրջանակի վերանայումը։ Կիրառումից հետո Հանձնաժողովը իր մասով կթվագրի մասնակցության դեպքերը։ Եթե տեսնենք, որ ավագանու անդամների մասնակցությունը մեծ է, Ֆինանսների նախարարության հետ կքննարկենք լուծման տարբերակ»։
Մինչդեռ Արտակ Քյուրումյանը հակադարձում է՝ ստվերային տնտեսության վտանգը պատճառ չէ սահմանափակումներից հրաժարվելու համար։
«Մենք ստվերային տնտեսության դեմ պայքարող կառույց չունե՞նք։ Եթե բիզնեսն անազնիվ մտադրություններ ունի, միշտ էլ փորձելու է օրենսդրությունը շրջանցելու ճանապարհներ գտնել, պետական գնումներին մասնակցել, բայց խնդիրը դա թույլ չտվող օրենքների և ենթաօրենսդրական ակտերի սահմանումն է»։
Արգելքը լինելու է, ստուգումը՝ ոչ
Այսուհետ պետական գնման մրցույթի մասնակիցը հայտում ներկայացնելու է փոխկապակցվածության բացակայության մասին հայտարարություն և իրական շահառուների վերաբերյալ տվյալներ։ Այս տեղեկությունները հրապարակվելու են հայտերի բացվելուց հետո, և ընդամենն ընդունվելու են ի գիտություն, չեն ստուգվելու։
Ֆինանսների փոխնախարարը խոստանում է՝ այս խնդիրը լուծում կունենա ապագայում․
«Ներկայիս համակարգով բոլոր գնումները ստուգել չենք կարող։ Ապագայում՝ թվային նոր համակարգի ներդնման ժամանակ, մենք կկարողանանք ընկերությունների մասնակցությունն արգելել հայտերի փուլում»։
Արգելքի ստուգման մեխանիզմի բացակայությունն անհանգստացրել էր նաև փոխվարչապետ Մհեր Գրիգորյանին։ Կառավարության նիստի ժամանակ Գրիգորյանն առաջարկել էր ստեղծել թվային շտեմարան, որտեղ կնշվեն պետական պաշտոնյաններին փոխկապակցված ընկերությունների տվյալները, իսկ մրցույթի մասնակիցների հետ համընկման դեպքում այդ հայտերը համակարգ չեն մուտքագրվի։
«Ես ուզում եմ, որ կիրարկումը լինի ռացիոնալ, ոչ թե դառնա նոր քրեական գործերի և հետաքննությունների առարկա, ինչը մեզնից շատ ռեսուրս և ժամանակ է խլում»,- ասել էր փոխվարչապետ Մհեր Գրիգորյան։
Ֆինանսների նախարությունից հավաստիացնում են, որ դա հնարավոր կլինի անել թվային համակարգի ներդման դեպքում, որի մասին պատրաստվում են հայտարարել առաջիկայում։
Արտակ Քյուրումյանն առանց սահմանափակումների օրենքը համարում է թերի։ Նա այն համոզմանն է, որ օրենքում պետք է ներկայացվեն բոլոր սահմանափակումների ստուգման և վերահսկողության մեխանիզմները, հիմնավորումները և հաշվետվություն, թե այդ փոփոխությունն ինչ ազդեցություն է ունեցել, այլապես, ըստ նրա, կստացվի ձևական փոփոխություն։
«Այս ընթացքում չեն կարողացել նման շտեմարան ստեղծել ու ուղղակի հիմնվելու են տվյալ ընկերության՝ փոխկապակցվածություն չունենալու մասին հայտարարության վրա։ Նույն կերպ այժմ հանձնաժողովի անդամները շահերի բախման բացակայության հայտարարություններ են ստորագրում, բայց ո՞վ է ստուգում դրանք։ Եթե լրագրողները բացահայտեն, կբացահայտվի։ Այս դեպքում էլ իրենք սահմանափակումը դնում են, բայց չեն պատրաստվում որևէ հսկողություն իրականացնել՝ թողնելով այն քաղհասարակությանն ու լրատվամիջոցների դաշտում»։
Փոխկապակացվածության արգելքի խախտման վերաբերյալ վարույթները քննելու է Կոռուպցիայի կանխարգելման հանձնաժողովը։ Այն ուսումնասիրելու է փոխկապակցվածության արգելքի խախտման վերաբերյալ մամուլի, հասարարական կազմակերպությունների հրապարակումները և իրենց ուղարկված դիմումները։
Կոռուպցիայի կանխարգելման հանձնաժողովի հանրային ծառայողների վարքագծի վերահսկողության վարչության պետ Տիգրանուհի Խալաֆյանը նշում է, որ՝ կառույցում միայն գնումների արգելքի քննությամբ զբաղվող առանձին ստորաբաժանում չի նախատեսվում ստեղծել, սակայն անհրաժեշտ է համարում գոնե սահմանափակ թվով հաստիքների ավելացում՝ ընթացիկ վարույթներին զուգահեռ «Գնումների մասին» օրենքով նախատեսվող արգելքի քննությունն ապահովելու համար։
Հանձնաժողովը համապատասխան առաջարկով դիմել է իրավասու մարմնին՝ Ֆինանսների նախարարությանը։ Քանի որ օրենքն ուժի մեջ է մտնելու 2027 թվականին, ակնկալվում է, որ այս տարի կհաստատվեն լրացուցիչ հաստիքներ։ Միևնույն ժամանակ, կադրերի հոսունությունն ու հատկապես քաղաքացիական ծառայության թափուր հաստիքների համալրման դժվարությունները շարունակում են խնդիր մնալ՝ թե գնումների, թե հանձնաժողովի այլ վարույթների շրջանակում։
Ուսումնասիրության ընթացքում հանձնաժողովը կորոշի՝ առկա՞ է փոխկապակցվածության արգելքի խախտում, թե՞ ոչ, և կկայացնի համապատասխան եզրակացություն։ Եթե եզրակացնի, որ առկա է խախտում, պայմանագիրը միակողմանիորեն կլուծվի։
Փոխկապակցվածության խախտման արգելքի բացահայտման դեպքում պայմանագիրը համարվելու է առ ոչինչ, ընկերությունից պահանջվելու է փոխհատուցել պայմանագրի 20%-ը։ Ֆինանսների փոխնախարար Ավագ Ավանեսյանը բացատրում է, որ պետական գնումների շրջանակում շահութաբերությունը գնահատվում է 15%, ևս 5% էլ դիտարկվել է որպես հնարավոր շեղում, որպեսզի ընկերությունը զրոյական շահույթ ունենա պայմանագրի չեղարկումից հետո։
«Քննարկում էինք երկու մոտեցում, թե որքան խիստ պետք է լինի պատասխանատվութունը։ Օրինակ` Արդարադատության նախարարության մոտեցումն էր՝ պայմանագիրը համարել առ ոչինչ, պահանջել ամբողջ գումարը, ընկերությանը տանել սև ցուցակ։ Հնարավորինս խիստ պատիժ, որն իրավացի է, որովհետև ընկերությունը օրենք է խախտել։ Բայց ընտրեցինք միջանկյալ լուծում։ Հաճախ թվում է, թե Ֆինանսների նախարարությունը միայն պետության գիծն է պահում, բայց մենք համակարգի արդյունավետության հետապնդողն ենք և օբյեկտիվ պետք է պահենք նաև մասնավորի գիծը, երբ տեսնում ենք, որ պետությունը անարդյունավետ է վարում շուկան»։
Որքա՞ն է հավանականությունը, որ բարձրաստիճան պաշտոնյայի օրինակ կնոջ ընկերությունը կարող է մասնակցել պետական մրցույթի՝ առանց ամուսնու իմացության, և արդյոք այս պարագայում ինչ-որ պատասխանատվություն նախատեսվո՞ւմ է։ Ֆինանսների փոխնախարարն այսպես է մեկնաբանում․
«Ես հասկանում եմ մտահոգությունը, հատկապես, որ պաշտոնյանների մեծ մասը չեն կարող ասել՝ եղբորս հետ չեմ շփվում, որովհետև մեր սոցիալական համակարգն այդպիսինը չէ։ Մենք ասում ենք՝ սա քո ընտանիքն է, դու ունես ընտանեկան շահ, և մյուս կողմում էլ պետական շահն է։ Իհարկե, ակնկալվում է, որ դու պետք է գերադասես պետական շահը, բայց մենք չենք ուզում, որ դու ստիպված լինես ընտրություն կատարել, դրա համար պատասխանատվության դաշտում ընկերություններն են։ Այլ հարց, որ քաղաքական տեսանկյունից, այո, այդ պաշտոնյաները իրենց ազգականներին կտեղեկացնեն այդ օրենքի մասին»։
Հիշեցնենք, որ «Ինֆոքոմը» 2024-2025 թվականներին բազմիցս գրել է ավագանու անդամների և/կամ նրանց փոխկապակցված անձանց պատկանող ընկերությունների՝ պետական գնումներին մասնակցելու և պայմանագրեր կնքելու մասին։ Օրինակ՝ Աշտարակի համայնքապետարանը 2025 թվականին 185 մլն դրամի պայմանագիր է կնքել «Ավանգարդ Շին» ընկերության հետ, որի տնօրենը ավագանու կազմում իշխող մեծամասնության՝ «Քաղաքացիական պայմանագիր» խմբակցության ավագանու անդամ Արա Բաղդասարյանն է։ 2022-2024 թվականներին համայնքապետարանն այս ընկերության հետ կնքել է 735 մլն դրամի 3 պայմանագիր։ Մեր հրապարակումից հետո Կոռուպցիայի կանխարգելման հանձնաժողովը համայնքապետին տուգանել էր շահերի բախման իրավիճակի վերաբերյալ հայտարարություն չներկայացնելու համար:
Համայնքի ղեկավար Թովմաս Շահվերդյանն այսօր էլ շարունակում է պայմանագրեր կնքել իր խմբակցության ավագանու անդամի հետ՝ ուղղակի արդեն այդ մասին տեղեկացնելով Հանձնաժողովին։
Շահվերդյանի օրինակին հետևել են Ստեփանավան, Աշտարակ, Արթիկ, Սևան համայնքների ղեկավարները։ Նրանք ևս պայմանագրեր են կնքել իրենց խմբակցությունների ավագանու անդամներին պատկանող/փոխկապակցված ընկերությունների հետ՝ Հանձնաժողովին տեղեկացնելով այդ մասին։
2024-2025 թվականներին 14 համայնքի ղեկավար շահերի բախման իրավիճակի վերաբերյալ ներկայացրել է 45 հայտարարություն։ Հարուցվել է 22 վարույթ, որոնցից 18-ի դեպքում համայնքի ղեկավարները տուգանվել են։ Այդ վարույթներից 7-ը հարուցվել է «Ինֆոքոմի» 2025 թվականի հրապարակումների հիման վրա։
Այսպիսով, թեպետ հաջորդ՝ 2027 թվականից մի շարք պաշտոնյաների փոխկապակցված ընկերություններին կարգելվի մասնակցել պետական գնման ընթացակարգերին, սակայն այդ արգելքը չի ունենա ստուգման մեխանիզմներ։ Դրանք կավելանան նոր թվային համակարգի ներդման արդյունքում, սակայն երբ կներդրվի և կգործարկվի այդ համակարգը՝ այս պահին անորոշ է։ Իսկ մինչ այդ ԿԿՀ-ն քննության կառնի միայն լրագրողների հրապարակումներով բացահայտված դեպքերը կամ ստացված դիմումները, որոնցից, միևնույն է, դուրս կմնան ավագանու անդամները։