Վարչատարածքային բարեփոխումները Վրաստանում

1991 թ․ Վրաստանում գործում էր հանրային կառավարման եռաստիճան համակարգ․ առաջին մակարդակում գյուղերը և քաղաքներն էին, երկրորդ մակարդակում շրջաններն էին, երրորդ մակարդակում՝ ինքնավար հանրապետությունները։

1994-ին Վրաստանի նախագահ Էդուարդ Շևարդնաձեն երկիրը բաժանեց 9 մարզերի, որոնք ունեին նշանակովի մարզպետներ։ Վրաստանում այդ ժամանակ կային 65 շրջաններ, որոնց կազմում էին 48 քաղաքներ և մոտ 1000 գյուղեր ու բնակավայրեր։ Մայրաքաղաք Թբիլիսին ուներ հատուկ կարգավիճակ։ 

Վրաստանի խորհրդարանը 1997 թ․ ընդունեց «Տեղական կառավարման և ինքնակառավարման մասին» օրենքը։ 2002-ին տեղի ունեցան փոփոխություններ, և մինչև 2003 թվականի Վարդերի հեղափոխությունը Վրաստանն ուներ հանրային կառավարման քառաստիճան համակարգ․ առաջին մակարդակում ինքնակառավարվող գյուղերը և քաղաքաներն էին, երկրորդ մակարդակում շրջաններն էին, երրորդ մակարդակում՝ մարզերը և մայրաքաղաքը, չորրոդ մակարդակում՝ ինքնավար հանրապետությունները։

2004-ին մեկնարկեցին վարչատարածքային բարեփոխումներ։ Վրաստանի նոր նախագահ Միխեիլ Սաակաշվիլին հանձաժողով ստեղծեց, որը կազմված էր կառավարության և խորհրդարանի ներկայացուցիչներից, հրավիրված էին նաև ոչ պետական կառույցների ներկայացուցիչներ։ Բայց հանձնաժողովը շուտով պառակտվեց երկու հակադիր կողմերի․ յուրաքանչյուրն առաջարկում էր բարեփոխումների սեփական տարբերակը։ 

Հասարակական կազմակերպությունները ներկայացրին վարչատարածքային բարեփոխումների այլընտրանքային նախագիծ, որով առաջարկվում էր․ 

  • վերացնել շրջանները և փոքր գյուղերի ու քաղաքների միավորմամբ ստեղծել տեղական ինքնակառավարման ավելի մեծ միավորներ,
  • մարզային կառավարման համակարգը փոխարինել մարզային ինքնավարությամբ։

Այն նախատեսում էր յուրաքանչյուր շրջանի տարածքում ստեղծել տեղական ինքնակառավարում ունեցող երկու և ավելի միավորումներ, իսկ մարզային ինքնավարությունը պետք է գործեր Վրաստանի պատմական 11 նահանգներում, որտեղ պետք է լինեին ուղիղ ընտրված մարզային խորհուրդներ և մարզպետներ, որոնց ընտրելու էին խորհուրդները։ 

Վրաց խորհրդարանի ընդդիմադիր «Ժողովրդավարական ճակատ» (Democratic Front) խմբակցությունը համաձայնեց առանց որևէ փոփոխության խորհրդարանական լսումների ժամանակ ներկայացնել այս նախագիծը։ Ընդդիմադիր մեկ այլ խմբակցություն՝ «Նոր պահպանողականները» (New Conservatives), դեմ էր ՀԿ-ների ներկայացրած օրինագծի այն դրույթին, որով առաջարկվում էր վերացնել շրջանները։ Այս խմբակցությունը ներկայացրեց երկրորդ այլընտրանքային նախագիծը, որով առաջարկվում էր պահպանել շրջանները, բայց այնտեղ պետք է գործեր տեղական ինքնակառավարում, տեղական խորհուրդներն ու քաղաքապետերը պետք է ընտրվեին ուղիղ։ Ընդդիմադիր խմբակցությունների պառակտումը փոքրացրեց հնարավորությունը, որ խորհրդարանը կընդուներ այլընտրանքային նախագծերից որևէ մեկը։ Այս նախագծերը չընդունվեցին։

Փոխարենը 2005-ին ընդունվեց «Տեղական ինքնակառավարման մասին» նոր օրենքը, որին կողմնակից էր կառավարությունը։ 

Նոր օրենքն առաջարկում էր տեղական միավորումների երկու տիպ․ առաջինը համայնքներն էին, որոնք գյուղական և քաղաքային բնակավայրերի միավորումներ էին, երկրորդը՝ հատուկ կարգավիճակ ունեցող քաղաքները․ այդպիսիք էին մեծ քաղաքային բնակավայրերը։ Հատուկ կարգավիճակ տրվեց 5 քաղաքների, որոնց թվում էր մայրաքաղաք Թբիլիսին։ Այսպիսով, կառավարությունը ստեղծեց տեղական ինքնակառավարում ունեցող 69 միավորումներ, որոնց կազմում էին հատուկ կարգավիճակ ունեցող 5 քաղաքներ և 64 գյուղական համայնքներ։ Նոր օրենքով սահմանվում էր, որ խոշորացված համայնքների սահմանները մնալու էին նույնը, ինչ նախկին շրջանների սահմաններն էին։

Հանրային կառավարման համակարգը Վրաստանում կրկին դառնում էր եռաստիճան, երկրի վարչատարածքային բաժանումը չէր փոփոխվում, ինքնավար հանրապետություններն ու մազերն էլ պահպանում էին իրենց կարգավիճակը։

2004-ի բարեփոխումներն իրականացվեցին 2006-ին, երբ Վրաստանի 64 գյուղական համայնքներում և 5 խոշոր քաղաքաներում տեղի ունեցան տեղական ներկայացուցչական մարմինների ընտրություններ։ 

2013 թ․ Վրաստանի կառավարությունը կրկին նախաձեռնեց վարչատարածքային բարեփոխումներ, և մշակվեց Տեղական ինքնակառավարման նոր օրենսգիրք։ 2014-ի փետրվարին խորհրդարանը հավանության արժանացրեց օրենսգիրքը։ Բոլոր համայնքներում համայնքների ղեկավարների ընտրությունը դարձավ ուղիղ, իսկ 12 քաղաքներում ներդրվեց տեղական ինքնակառավարում, այստեղ ևս քաղաքապետերի ընտրությունը դարձավ ուղիղ։

2017-ին Վրաստանի խորհրդարանը հավանության արժանացրեց Տեղական ինքնակառավարման օրենսգրքի բարեփոխումները, և ինքնակառավարվող քաղաքների թիվը 12-ից դարձավ 5։ Բացի այդ՝ 14 համայնքներ, որոնք ձևավորվել էին 2014-ի վարչատարածքաին բարեփոխումների արդյունքում, վերամիավորվեցին 7 համայնքներում։ Այսպիսով, Վրաստանի վարչատարածքային բաժանումը վերադարձավ մինչ 2014-ը եղող վիճակին, քանի որ 14 քաղաքների վերամիավորմամբ ինքնակառավարվող համայնքների թիվը կրկին կրճատվեց՝ 71-ից դառնալով 64։

 

Համեմատելով Հայաստանի վարչատարածքային բարեփոխումների հետ

Հայաստանում վարչատարածքային միավորներն են մարզերը և համայնքները։ Ի տարբերություն Վրաստանի, որտեղ փոփոխություններ իրականացվեցին նաև շրջանային մակարդակում (2004-ին մեկնարկած բարեփոխումներից հետո համայնքերը միավորվեցին գործող շրջանների սահմաններում), Հայաստանում փոփոխություններ կատարվեցին միայն համայնքային մակարդակում, գյուղական և քաղաքային համայնքները միավորվեցին՝ դառնալով ավելի խոշոր համայնքներ։

Վրաստանում 2004-ին ընդդիմադիր խմբակցությունները և հասարակական կազմակերպությունները ևս առաջարկեցին վարչատարածքային բարեփոխումների այլընտրանքային նախագծեր, չնայած խորհրդարանը դրանք չընդունեց։ Հայաստանում խոշորացման գործընթացի բոլոր փուլերում վարչատարածքային բարեփոխումների նախագիծ մշակել է կառավարությունը։

Վրաստանում վարչատարածքային բարեփոխումների նախագիծն ընդունվելուց հետո միանգամից ստեղծվեցին 69 համայնքներ՝ նախկին 48 քաղաքների և մոտ 1000 գյուղերի ու բնակավայրերի փոխարեն։ Հայաստանում խոշորացման գործընթացը միանգամից չիրականացվեց։ 2015-ին առաջին պիլոտային ծրագրով ստեղծվեցին 3 համայնքային փնջեր։ Խոշորացման հաջորդ փուլերը եղան 2016-ին, 2017-ին և 2020-ին։ Մեր երկրում խոշորացման գործընթացը դեռ չի ավարտվել, կան  համայնքներ, որոնք նոր պիտի խոշորանան։

 

Վարչատարածքային բարեփոխումները Էստոնիայում

Էստոնիայում մինչև վարչատարածքային բարեփոխումների մեկնարկը կառավարությունը խրախուսում էր համայնքների միավորման կամավոր գործընթացը՝ ավելի մեծ տարածքով և բնակիչների ավելի մեծ թվով համայնքներ ստեղծելու համար։

Էստոնիայի խորհրդարանը 2016-ի հունիսին հավանության արժանացրեց «Վարչատարածքային բարեփոխումների մասին» օրենքը։ Վարչատարածքային բարեփոխումների նպատակն այն էր, որ տեղական յուրաքանչյուր միավոր ունենար ամենաքիչը 5000 բնակիչ։ Կղզիների և շատ փոքր տարածք ունեցող գյուղական համայնքների համար կառավարությունը կարող էր բացառություն անել։

Այն համայնքները, որոնք չէին ապահովում բնակչության սահմանված նվազագույն քանակը, պետք է ներկայացնեին վարչատարածքային մարմնի խոշորացման առաջարկ օրենքով սահմանված ժամկետում։ Մինչև 2016-ի դեկտեմբերի 31-ը համայնքների կամավոր խոշորացման փուլն էր։ Տեղական իշխանություններն օրենքի ընդունումից հետո պետք է գտնեին համայնքներ, որոնց հետ ուզում էին միանալ, նրանց հետ միավորման համաձայնագրի մեջ մտնեին, համաձայնության գային նոր համայնքի անվանման և կենտրոնի շուրջ։ 

Եթե համայնքները կամավոր էին միանում, կառավարաությունը նրանց դրամաշնորհ էր տալիս՝ յուրաքանչյուր բնակչի համար 100 եվրոյի չափով (ընդհանուր դրամաշնորհը նվազագույնը լինելու էր 300 000 եվրո և առավելագույնը՝ 800 000 եվրո)։ Համայնքում 11 000 բնակիչ ապահովելու դեպքում նախատեսված էր լրացուցիչ 500 000 եվրո դրամաշնորհ։

Օրենքը թույլ էր տալիս կառավարությանը նախաձեռնել վարչատարածքային միավորի խոշորացում, եթե համայնքը չէր ապահովել բնակիչների սահմանված նվազագույն քանակը կամ ձախողել էր խոշորացման առաջարկ ներկայացնելու գործընթացը։ Այսպիսով, 2017-ի հունվարից հուլիս ընկած ժամանակահատվածում կառավարությունը խոշորացրեց կամավոր միավորման գործընթացը ձախողած համայնքները։ 

Խոշորացված համայնքների համայնքապետերն ու խորհուրդների նախագահները, որոնք միավորման գործընթացի արդյունքում աշխատանքից զրկվեցին, փոխհատուցում ստացան իրենց մեկ տարվա աշխատավարձի չափով։

Էստոնիայի կառավարության հասցեին քննադատություններ էին հնչում փոխհատուցումների առնչությամբ․ հիմնական բողոքն այն էր, որ փոխհատուցում չպետք է ստանան համայնքային այն պաշտոնյաները, որոնք վարչատարածքային բարեփոխումներից հետո խոշորացված համայնքների տեղական ինքնակառավարման համակարգում աշխատանք էին ստանում։

Վարչատարածքային բարեփոխումների արդյունքում Էստոնիայում համայնքների թիվը կրճատվեց՝ 213-ից դառնալով 79 (15 քաղաքներ և 64 գյուղեր)։ 163 համայնքում խոշորացման գործընթացը տեղի ունեցավ կամավոր։ Կամավոր խոշորացված համայնքներից միայն 10-ին թուլյատրվեց ունենալ 5000-ից պակաս բնակչություն։ Այն համայնքներում, որոնք ձախողեցին կամավոր խոշորացման գործընթացը, կառավարությունն ինքը նախաձեռնեց խոշորացում։ Բացառություն էին 4 ծովային կղզիներ, որոնք չմիավորվեցին՝ օրենքին համապատասխան։

Վարչատարածքային բարեփոխումներից հետո Էստոնիայում 5000-ից քիչ բնակիչ ունեցող համայնքների թիվը կրճատվեց՝ 169-ից դառնալով 15, իսկ 11000-ից ավելի բնակչություն ունեցող համայնքների թիվն աճեց՝ 16-ից դառնալով 28։

Եղան համայնքներ, որոնք դիմեցին Գերագույն դատարան՝ խոշորացումները վերանայելու պահանջով, բայց Գերագույն դատարանը գտավ, որ կառավարության իրականացրած խոշորացումները համապատասխանում են օրենսդրությանը։ 

 

Համեմատելով Հայաստանի վարչատարածքային բարեփոխումների հետ

Հայաստանում, ի տարբերություն Էստոնիայի, չկա համայքների խոշորացման կամավոր սկզբունք։  Խոսելով այս սկզբունքի մասին՝ «Համայնքային համախմբման և աջակցության կենտրոն» հասարակական կազմակերպության նախագահ, համայնքային զարգացման և ՏԻՄ փորձագետ Օլեգ Դուլգարյանը նշում է, որ դա բավականաչափ ծանր գործընթաց էր լինելու Հայաստանում։ 

«Միգուցե այլ երկրներում, նույն Էստոնիայում, ավեի թույլ են միմյանց հետ փոխհարաբերությունները։ Մեզ մոտ մի քիչ այլ է․ գյուղերը տարբերվում են ծավալներով, մտածելակերպով, ծագումնաբանությամբ։ Յուրաքանչյուր բնակավայր մյուսի նկատմամբ ունի որոշակի վերապահում։ Բավականաչափ մեծ տարանջատում է։ 1995թ․ մենք ունեինք գյուղխորհուրդներ, որոնք բաղկացած էին 4-5 բնակավայրերից։ Այդ ժամանակաշրջանում Հայաստանում տեղի ունեցան, այսպես ասած, համայնքային անկախացման գործընթացներ։ Մարդիկ հիշեցին, որ իրենց պապերը միմյանց չեն սիրել, չեն հարգել, և գնացին մինչև Գերագույն խորհուրդ, հետո՝ Ազգային ժողով, ու հասան նրան, որ իրենց փոքր, նույնիսկ 50-60 տուն ունեցող բնակավայրերը առանձնացան»,- նշում է նա։ 

Հայաստանում, ի տարբերություն Էստոնիայի, որտեղ խոշորացված համայնքների նախկին համայնքապետերին ու խորհուրդների նախագահներին փոխհատուցում տրվեց, չի գործում փոխհատուցման նման համակարգ։

Օլեգ Դուլգարյանը չի կարծում, որ եթե մարդը բարեփոխումների պատճառով զրկվում է ընտրված պաշտոնից, ապա պարտադիր է, որ նա փոխհատուցում ստանա։ 

«Ի վերջո, դա ոչ թե մի աշխատանք է, որը նա ստացել է իր մասնագիտական կարողությունների շրջանակներում և հիմա կրճատվում է, այլ դա ընտրովի պաշտոն է եղել, և հիմա այդ պաշտոնն էլ գոյություն չունի»,- նշում է նա։ 

Օլեգ Դուլգարյանի խոսքով՝ Հայաստանում համայնքների գրեթե 98 տոկոսի դեպքում նախկին համայնքապետերը խոշորացումից հետո նշանակվել են բնակավայրերի վարչական ղեկավարներ։

«Եթե մենք պետք է, այնուամենայնիվ, ինչ-որ ձևով մտածեինք համայնքապետերին որոշակի փոխհատուցում տալու մասին, դա չպետք է լիներ քաղաքական որոշման շրջանակներում, այսինքն՝ արի՛, դու այօրվանից համայնքապետ չես, մենք քեզ վարչական պատասխանատու կնշանակենք»,- նկատում է Օլեգ Դուրգարյանը։ 

Աղբյուրներ

Territorial Consolidatiom Reformes in Europe,  Swianiewicz P., 2010,

How the Rose revolution happened, http://news.bbc.co.uk/2/hi/4532539.stm, 10.05.2005,

Local and regional democracy in Georgia, Congress of Local and Regional Authorities, 2018,

Administrative-Territorial Reform, Estonian Government, 

Aаs A., Local Government Reform in Estonia,

Puusta M., Severance pay gives rise to disagreement, https://arhiiv.saartehaal.ee/2017/01/14/lahkumishuvitis-tekitab-eriarvamusi/,14/01/2017,

Ammas A., New map of Estonia: 15 cities, 64 municipalities, https://news.postimees.ee/4171319/new-map-of-estonia-15-cities-64-municipalities, 7.07.2017:

Հայաստանի վարչատարածքային բարեփոխումների մասին առավել մանրամասն՝ այստեղ։

Աննա Սահակյան